Le 12 octobre 2023 entrait en vigueur le règlement européen sur les subventions étrangères (Foreign Subsidies Regulation ; FSR) introduisant l’obligation de notifier les concentrations impliquant des entreprises ayant bénéficié de subventions étrangères, afin de permettre à la Commission européenne d’évaluer si ces dernières étaient susceptibles de porter atteinte à la concurrence au sein du marché intérieur. ¹
Un an et demi plus tard, la Commission européenne a rendu une seule décision dans ce cadre, publiée le 4 avril dernier ; soit deux jours après la clôture d’une consultation publique lancée par la Commission le 5 mars 2025 afin de recueillir des commentaires sur les principaux objectifs, la portée et le contexte des prochaines lignes directrices relatives à la mise en œuvre du FSR.
Ces deux évènements permettent de dresser un premier bilan et d’esquisser quelques perspectives concernant l’application du FSR au sein de l’Union européenne à l’avenir.
I – Le bilan de l’application du FSR – Focus sur la première décision rendue par la Commission européenne
À ce jour, plus de 140 opérations d’investissement ont été notifiées auprès de la Commission européenne au titre du FSR, couvrant un grand nombre de secteurs : l’industrie, la santé, la mode ou encore les hautes technologies.
L’examen de la plupart de ces opérations a été clos à l’issue d’une phase préliminaire, sans avoir fait l’objet d’une enquête approfondie, soit du fait de subventions étrangères ne dépassant pas les seuils de contrôle, soit en raison de l’absence d’éléments indiquant une distorsion de concurrence réelle ou potentielle au sein du marché intérieur. Près d’une quinzaine d’opérations sont toujours en cours d’examen préliminaire par la Commission européenne.
La Commission européenne a ouvert des enquêtes approfondies sur trois opérations qui lui ont été notifiées au titre du FSR, dont deux pour lesquelles les entreprises ont ensuite retiré leur notification. Aussi, ce n’est que le 24 septembre 2024 que la Commission a rendu sa première décision FSR, autorisant, sous conditions, l’acquisition des activités non-tchèques de PPF Telecom par Emirates Telecommunications Group Company PJSC (« e& »).
Cette décision, dont la substance avait été révélée dans un communiqué de presse publié le jour où elle a été rendue, constitue un précédent majeur quant à la manière dont la Commission entend encadrer les effets potentiels de subventions étrangères sur la concurrence au sein du marché intérieur. Après de longs mois d’attente, une version non confidentielle provisoire, de 91 pages, a été publiée par la Commission le 4 avril 2025.
Concrètement, la Commission a examiné les effets potentiels des subventions octroyées dans le cadre de cette opération par les Émirats arabes unis à e& et à son actionnaire, le fonds souverain EIA. En cause : une garantie illimitée de l’État, ainsi que des aides financières diverses.
La Commission a considéré que ces subventions n’avaient pas faussé la concurrence dans l’opération d’acquisition elle-même, e& étant le seul acquéreur potentiel et étant doté de ressources suffisantes pour réaliser l’opération, indépendamment de toute aide publique.
La Commission a toutefois retenu que les subventions en cause auraient pu entraîner une distorsion de la concurrence post-acquisition, en permettant à e& de bénéficier d’un avantage indu dans ses futurs investissements ou acquisitions au sein de l’Union européenne, au-delà des capacités normales d’un opérateur privé agissant selon les conditions du marché.
Afin de remédier à ces préoccupations de concurrence, e& et EIA ont pris des engagements substantiels, incluant :
- la suppression de la garantie illimitée d’État par modification des statuts de e& ;
- l’interdiction de financer les activités de PPF dans l’Union européenne, sauf dans certains cas strictement encadrés par la Commission ;
- l’obligation d’informer la Commission de toute future acquisition, même non notifiable au titre du FSR (application anticipée de l’article 8 du règlement).
Dans sa décision, la Commission a conclu que l’opération ainsi modifiée ne soulevait pas de préoccupations de concurrence et l’a donc autorisée, sous réserve du respect intégral des engagements ; ceux-ci ayant été pris pour une durée de dix ans, que la Commission pourrait prolonger de cinq années supplémentaires si elle l’estimait nécessaire.
Cette opération, qui n’était pas notifiable à la Commission au titre du contrôle classique des concentrations, a été notifiée et autorisée au titre des règles nationales de contrôle dans plusieurs Etats membres de l’Union européenne, dont la Bulgarie et la Slovaquie.
II – Les grandes lignes des contributions rendues publiques par la Commission européenne le 2 avril 2025, à l’issue de sa consultation
La Commission européenne a par ailleurs lancé, le 5 mars 2025, une consultation publique dans la perspective de l’adoption prochaine de lignes directrices concernant la mise en œuvre du règlement européen sur les subventions étrangères.
Au total, une cinquantaine de contributions lui ont été adressées par une grande variété d’acteurs, européens mais aussi américains (deux contributions), chinois (quatre contributions) et même thaïlandais (une contribution) : entreprises, cabinets d’avocats, autorités publiques, institutions académiques et associations professionnelles, parmi lesquelles l’association française des Avocats pratiquant le droit de la concurrence (APDC) dont les auteurs de cette newsletter sont membres.
L’analyse des différentes contributions fait ressortir plusieurs axes structurants dont la Commission pourrait tenir compte pour l’élaboration de ses futures lignes directrices :
- Exigence de sécurité juridique : Une clarification des notions clés (subvention étrangère, contribution financière, distorsion), des méthodologies d’analyse des effets de distorsion, et des seuils de notification est réclamée par les contributeurs. Une meilleure lisibilité du dispositif est jugée indispensable pour sécuriser les opérations internationales.
- Proportionnalité des engagements : Certains contributeurs s’inquiètent d’une utilisation disproportionnée des engagements, notamment ceux imposant des obligations de transparence sur des transactions futures non notifiables (ce qui a été le cas dans la première décision rendue au titre du FSR), qui pourrait nuire à l’attractivité du marché européen.
- Définition des subventions étrangères problématiques : Une clarification est attendue sur les types de subventions considérées comme faussant la concurrence (garanties illimitées, exonérations fiscales, prêts préférentiels).
- Coordination avec les autres cadres réglementaires : Plusieurs contributions soulignent l’importance d’une cohérence entre le FSR, le contrôle des concentrations, le contrôle des aides d’État et les règles en matière de marchés publics, afin de garantir un traitement uniforme et équitable des opérations transfrontalières. A cet égard, l’APDC propose notamment la création d’une task force commune entre la DG COMP, en charge du contrôle des concentrations, et la DG GROW, en charge du contrôle au titre du FSR, pour améliorer la cohérence et la transparence de leurs décisions.
- Procédure simplifiée pour les opérations peu sensibles : Une procédure allégée, inspirée du contrôle des concentrations, est suggérée pour les opérations jugées non problématiques afin de ne pas entraver inutilement l’activité économique.
- Amélioration de la réactivité : Certains contributeurs, dont l’APDC, préconisent d’accélérer la procédure de pré-notification du FSR, en réduisant les demandes d’informations et en valorisant les données déjà transmises dans d’autres dossiers.
- Focus sur les appels d’offres : Les contributeurs recommandent de clarifier les critères d’évaluation des offres (offres indûment avantageuses et offres anormalement basses), ainsi que de réduire les charges administratives et les délais d’enquête.
- Focus sur le test de mise en balance : Une clarification des critères d’application est demandée, en s’appuyant sur la jurisprudence et les règles d’aides d’État de l’UE, tout en intégrant des éléments objectifs pour évaluer les effets positifs des subventions étrangères, prenant notamment en compte les impacts sur la concurrence, l’environnement, l’emploi et les objectifs stratégiques de l’UE.
- Focus sur les seuils de notification : Deux approches s’opposent : certains contributeurs recommandent un abaissement des seuils afin de couvrir un plus grand nombre de projets stratégiques et mieux lutter contre les distorsions du marché, tandis que d’autres plaident pour une hausse des seuils ou des exemptions afin de réduire la charge administrative.
L’application du FSR s’annonce déjà structurante dans la régulation des investissements étrangers au sein de l’Union européenne. La décision e&/PPF en constitue un exemple emblématique (et le seul, à ce jour…) : elle illustre la vigilance de la Commission, mais également sa volonté de permettre la réalisation d’opérations économiques dès lors que des engagements adaptés permettent de prévenir les risques de distorsions de concurrence liées à l’octroi de subventions étrangères ; parallèlement au régime classique de contrôle des concentrations.
La rédaction des lignes directrices, dont la publication est prévue le 13 janvier 2026 au plus tard, sera une étape décisive pour sécuriser les opérateurs économiques tout en assurant une concurrence loyale dans un contexte globalisé, notamment s’il est tenu compte des propositions et commentaires formulés dans les contributions précitées. D’ici là, la Commission devrait organiser une nouvelle consultation publique sur le projet de lignes directrices, lorsque celui-ci aura été rédigé.
Les auteurs remercient Matilda Biviglia pour sa contribution à la rédaction de cette newsletter.
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Pour mémoire, les opérations de concentration doivent faire l’objet d’une notification préalable, obligatoire et suspensive à la Commission européenne au titre du FSR lorsque (i) au moins une des entreprises concernées par l’opération, établie dans l’Union européenne, génère un chiffre d’affaires total d’au moins 500 millions d’euros dans ce territoire et (ii) les parties à l’opération ont reçu de pays tiers à l’Union européenne des contributions financières excédant un total de 50 millions d’euros au cours des trois années ayant précédé la conclusion de l’accord.
